《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》40大要点
财政部发布《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，以下简称13号文），标志着第八种政府采购方式的出台。合作创新采购旨在支持应用科技创新，推动政府采购与科技创新的深度融合。那么，13号文有哪些要点？
政府采购方式目前已有七种：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购和框架协议采购方式。这七种采购方式，采购标的市场竞争充分，因供应商前期投入了资金研发制造，参与到政府采购活动中已经是成熟的产品。或者是市场需求量较大，供应商愿意投入研发经费的产品。例如新能源汽车、疫苗等。
然而，对于市场竞争不充分，特别是研发风险大、研发费用高鲜有供应商愿意自主投入经费研发的产品，走政府采购程序却没有适用的采购方式。因此，财政部出台第八种方式——合作创新采购方式。由采购人邀请供应商合作研发，共同承担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品。
实际上，政府采购的一项重要职能就是落实国家重大战略目标任务，出台合作创新采购方式就是为了加快实施创新驱动发展战略有关要求，支持应用科技创新。
与其他采购方式不同，合作创新采购分为订购和首购两阶段。也就是说，采购人首先要合作供应商研发，通过验收以后再来采购。从程序来看，时间肯定比较长，甚至需要几年。且不能像以往那样，一次就能确定成交供应商。
订购是指采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险的活动。首购是指采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相关产品的活动。订购阶段采购人与研发供应商签订研发合同，首购阶段采购人与成交供应商签订首购协议，首购协议是首购产品的采购合同。
这是为了降低供采双方的采购风险，由于创新产品研发经费高，风险大，因此在研发过程中，采购人向研发供应商补偿部分研发费用，共担研发风险。即使研发失败，供应商研发费用的损失可以得到部分补偿，采购人可以及时止损终止研发合同。
在符合采购项目符合国家科技和相关产业发展规划，有利于落实国家重大战略目标任务的前提下，采购市场现有产品或者技术不能满足要求，需要进行技术突破的，或者以研发创新产品为基础，形成新范式或者新的解决方案，能够显著改善功能性能，明显提高绩效的，可以采用合作创新采购方式采购。这里的创新产品，应当具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法。对现有产品的改型以及对既有技术成果的验证、测试和使用等没有实质性技术创新的，不属于创新产品范围。
《办法》将合作创新采购的适用限定为三种情形，同时规定了兜底条款，为今后财政部根据实践发展需要调整适用范围，留下了制度接口。
合作创新采购实施主体与框架协议采购方式相似，却又不同。框架协议采购方式实施主体是集中采购机构和主管预算部门。合作创新采购实施主体是中央和省级主管预算部门，以及授权的所属预算单位。比如教育厅、教育部授权所属学校实施。
中央和省级主管预算单位开展合作创新采购，无需经财政部门审批。但设区的市级主管预算单位开展合作创新采购，需要经省级主管部门批准。省级主管部门不等同于省级主管预算单位，应是与项目相关的，因此可能是多个。
在《政府采购法（修订草案征求意见稿）》修订中，新增建立了政府采购安全审查制度，对可能影响国家安全的政府采购活动开展安全审查。合作创新采购项目开展安全审查是与大法修订相适应的。
要点7：开展需求调查应当同时进行市场调研和专家论证
合作创新采购项目属于应当开展需求调查的项目，应当开展需求调查的项目从《政府采购需求管理办法》规定的四类情形、框架协议采购项目扩大到合作创新采购方式。13号文明确创新合作采购项目必须同时运用市场调研和专家论证两种需求调查方式。
调查和论证的内容必须包括最低研发目标、最高研发费用和研发期限，最低研发目标包括创新产品的主要功能、性能，主要服务内容、服务标准及其他产出目标，最高研发费用由研发成本补偿的费用、创新产品的首购费用和激励费用组成，采购人可以对供应商进行绩效激励。
明确竞争范围：研发供应商通过竞争产生，明确合作创新采购应当以公开竞争为主，有限竞争和单一来源采购为辅，一般需要公开发布信息征集供应商。
13号文明确合作创新采购，除只能从有限范围或者唯一供应商处采购以外，采购人应当通过公开竞争确定研发供应商。
明确合作创新采购中，采购人应当按照有利于降低研发风险的要求，围绕供应商需具备的研发能力设定资格条件，可以包括合作创新采购项目所必需的已有专利、计算机软件著作权、专有技术类别，同类项目的研发业绩，供应商已具备的研究基础等。
明确两个以上的供应商可以组成联合体参与合作创新采购，规定研发活动的地点应当在中国境内。
内外资企业平等对待的要求被适用到创新采购领域。13号文明确除涉及国家安全和国家秘密的采购项目外，采购人应当保障内外资企业平等参与合作创新采购活动。
与合作创新采购相关的政策功能包括安全审查、促进中小企业发展。13号文明确购人开展合作创新采购应当落实政府采购支持中小企业发展相关政策。中小企业有能力承接的，可以设置采购包专门面向中小企业采购，也可以采用分包方式要求供应商将一定比例的合同份额分包给中小企业，推动中小企业参与创新研发活动。
明确三种知识产权归属情形：合作创新采购活动中产生的各类知识产权原则上归供应商所有；如果法律或研发合同另有规定的，采购人可以和供应商约定知识产权归属；涉及国家安全、重大社会公共利益的，应当约定由采购人享有或采购人和供应商共同享有。
明确采购人开展合作创新采购前，应当制定采购方案。规定采购方案的具体内容包括：最低研发目标、最高研发费用、应用场景和研发期限；供应商邀请方式；谈判小组组成，评审专家选取办法，评审方法以及初步的评审标准；成本补偿范围及研发成本补偿费用限额；是否开展研发中期谈判；知识产权权属、利益分配、使用方式的初步意见；迭代升级服务要求；研发合同应当包括的主要条款；研发风险分析和风险管控措施；需要确定的其他事项。
规定采购人要对合作创新采购方案的科学性、可行性、合规性开展咨询论证、内部审查以及核准程序。
采购意向、采购公告、研发谈判文件、成交结果、研发合同、首购协议等都应当公开。13号文第十三条明确采购人在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上及时发布合作创新采购项目信息，但研发供应商的地址不是必须公开内容。
首购产品信息应当公开。13号文第二十六条明确，采购人应当在确定首购产品后十个工作日内在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布首购产品信息。
保密主体包括采购人、供应商、评审专家以及相关人员；保密内容包括国家秘密、工作秘密和商业秘密。
明确除已公开的信息外，未经当事人同意，不得将其提供的信息用于其他目的。
订购程序包括：成立谈判小组；通过发布创新合作采购公告或发出创新合作采购邀请确定邀请供应商；在创新概念交流基础上形成研发谈判文件；供应商提交响应文件；谈判小组与供应商进行谈判；谈判小组采用综合评分法进行评审；确定研发供应商；研发中期谈判；创新产品验收等。
13号文要求，采购人应当自行选定相应专业领域的评审专家，也就是说采购人可以不通过政府采购评审专家库随机抽取评审专家。13号文同时强调，采购人自行选定的评审专家中必须包含一名法律专家和一名经济专家。除此之外，谈判小组具体人员组成比例，评审专家选取办法及采购过程中的人员调整程序按照采购人内部控制管理制度确定。
13号文规定，除只能从有限范围或者唯一供应商处采购的，采购人应当发布合作创新采购公告邀请供应商。
根据13号文，提交申请文件或者通过资格审查的供应商只有两家或者一家的，可以按照13号文规定继续开展采购活动。
要点21：在与邀请供应商进行创新概念交流的基础上形成研发谈判文件
13号文要求，谈判小组集中与所有通过资格审查的供应商共同进行创新概念交流，交流内容包括创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景及采购方案的其他相关内容，并在此基础上形成研发谈判文件。
要点22：明确研发谈判文件的内容及研发方案的最低分值比重要求
13号文对研发谈判文件主要内容进行明确，包括创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景、研发期限及有关情况说明等十六个方面。其中，在评审因素设置方面，重点强调“供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十”。
要点23：明确提交首次响应文件和最终响应文件的最短时间要求
13号文规定，从研发谈判文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于十个工作日。同时，为保证供应商有充分的时间提交最终响应文件，13号文规定，谈判结束后，供应商按要求提交最终响应文件，谈判小组给予供应商的响应时间应当不少于五个工作日。
响应文件内容包括供应商的研发方案；研发完成的时间；响应报价；各阶段研发成本补偿的范围和金额等十方面。因为研发方案是评审因素之一，而且研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十，所以在此详细规定了研发方案所包含的具体内容。
根据13号文，谈判小组根据研发谈判文件规定，可以对供应商采取两阶段评审，先评审研发方案部分，对研发方案得分达到规定名次的，再综合评审其他部分，按照总得分从高到低排序，确定成交候选人。这与《政府采购货物和服务招标投标管理办法（修订草案征求意见稿）》中提到的“双信封开评标制度”类似。
采购人根据谈判文件规定的研发供应商数量和谈判小组推荐的成交候选人顺序，确定研发供应商，也可以书面授权谈判小组直接确定研发供应商。研发供应商数量最多不得超过三家，也可以是一家。
每一阶段约定期限到期后，研发供应商应当提交成果报告和成本说明，采购人根据研发合同约定和研发中期谈判结果支付研发成本补偿费用。研发供应商提供的标志性成果满足要求的，进入下一研发阶段；研发供应商未按照约定完成标志性成果的，予以淘汰并终止研发合同。
确定首购产品原则，只有一家首购产品供应商则采购人直接确定其为首购产品。有两家以上首购产品供应商则由采购人组织谈判小组依照研发合同评审标准综合考虑创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案等，按照性价比最优的原则确定首购产品。13号文规定，首购评审要综合考虑到创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案等。
明确研发供应商对首购产品最高报价为研发谈判文件规定的首购费用。13号文第十八条中，谈判文件主要包含内容第（四）条规定应包含创新产品首购数量或者金额。因此后续签订创新产品首购协议（作为研发合同的补充协议）的首购价格不超过谈判文件中的首购产品金额。
研发合同期内，供应商应提供迭代升级服务，升级后的新产品直接替代原首购产品，调整增加费用不超过首购金额10%。这一点符合《政府采购法》第四十九条的规定：在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。
其他采购人可以直接采购创新产品，也可在不降低创新产品核心技术参数的前提下，委托供应商对创新产品进行定制化改造后采购。注意，这里的委托供应商应该是原创新产品首购供应商。
在创新产品研发合同终止之日前，其他采购人以不高于首购价格的价格向供应商采购创新产品。因为此前设置了信息公开环节，其他有同样需求的采购人难免会想要订购同款产品或类似创新产品，因此其他采购人应保证订购价格不超过首购价格，维持创新产品市场定价的稳定性，避免价格虚高或者过分压价的状况出现。
财政部与行业主管部门选择首购产品中的重点产品制定相应的采购需求标准，国家将印发创新首购产品目录清单，推荐采购人采购使用；涉及国家安全的创新产品可实行强制采购。
合作创新采购方式涉及订购和首购两个阶段，涉及到研发合同和首购协议。首购协议是研发合同的补充协议，研发合同为成本补偿合同。
根据《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》第九十四条规定，政府采购合同根据合同的标的和绩效目标，可以采取成本补偿的合同定价方式。所谓成本补偿，是指合同订立时无法确定价款，需合同履行完毕后才能够确定的定价方式。对于合同履行中存在不确定性而无法准确估算采购成本，且无法适用任何固定价格的情形时，合同当事人可以按照固定酬金加供应商合同履行过程中产生的可列支成本确定合同价格，但不得超过合同规定的最高限价。
13号文明确规定采用合作创新采购方式的采购项目研发合同为成本补偿合同。成本补偿的范围包括供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等。
要点34：两种情形需终止合同并支付研发成本补偿费用
遇到两种情形，采购人需终止研发合同并按合同约定向研发供应商支付相应的研发成本补偿费用。
一是在研发合同履行中，因市场已出现拟研发创新产品的同类产品等情形，采购人认为研发合同继续履行没有意义的，由采购人通知研发供应商终止研发合同。
二是因出现无法克服的技术困难，致使研发失败或者部分失败的，由研发供应商通知采购人终止研发合同，并采取适当补救措施减少损失。
但因研发供应商违反合同约定致使研发工作发生重大延误、停滞或者失败的，采购人可以解除研发合同，研发供应商承担相应违约责任。
13号文明确，研发合同应包含知识产权权属约定、利益分配、使用方式等。由于研发活动通常涉及多方合作，因此在合同中规定如何分配研发成果带来的利益以及如何使用这些利益，是确保各方权益和合作顺利进行的关键。
“利益分配”指的是研发成果所产生的经济利益或其他权益的分配方式。这些利益可能包括技术转让费、产品销售收入、知识产权的归属和使用权等。合同中应明确各方在研发过程中及研发成果商业化后的权益比例，避免出现利益纠纷。“使用机制”则涉及对研发成果的使用和管理的规定。这包括成果的推广、应用、保密措施以及可能的合作或转让条件等。合同中应明确各方在研发成果使用方面的权利和义务，确保成果得到合理、有效的利用，同时保护各方的合法权益。
13号文通过明确利益分配和使用机制，研发合同可以为合作各方提供清晰的指导，促进研发活动的顺利进行，同时也有助于增强各方合作的信心和稳定性。
要点36：研发合同期限通常不超过两年，最长不得超过三年
创新产品从开始研发、迭代升级到最后把产品交给客户的整个过程，通常不应该超过两年时间。但是，如果这个项目是一个非常重要的合作创新采购项目，那么合同的期限可以稍微长一些，但也不得超过三年。
政府采购合同一般情况下是不得擅自变更、中止或者终止的。但是，采用合作创新采购方式的，如果是研发合同中约定的各阶段补偿成本范围和金额、标志性成果，在研发中期谈判中作出细化调整的，采购人应当就变更事项与研发供应商签订补充协议。这意味着，研发合同在执行过程中，可以根据实际情况可以对合同内容进行中期调整，并通过签订补充协议来确保双方权益。
与其他七种采购方式不同，合作创新采购方式必须向首购产品供应商预付经费，用于创新产品生产制造。且预付款金额不得低于首购协议约定的首购总金额的百分之三十。这是政府采购首次在法规中明确，应该向供应商支付预付款。
在合作创新采购的过程、资格审查的环节，所有供应商认为自己的合法权益受到损害的，都可以提出质疑。
在资格审查确定研发供应商后，只有参与研发竞争谈判、研发中期谈判、首购评审的供应商可以提出质疑。
预留份额专门面向中小企业的合作创新采购项目中，所签订的联合协议或分包意向协议应明确规定如何根据研发合同的成本补偿规定来共同分担风险。这确保了中小企业在参与研发项目时能够明确了解自身的权益和责任，从而更有效地进行风险管理和合作创新。
来源：政府采购信息
财政部日前出台的《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《创新办法》）不仅对加快实施创新驱动战略，支持应用科技创新有着重要意义，对政府采购本身而言，也是一次具有标志性意义的重大制度创新。在合作创新采购中，政府不是直接对市场现有的产品进行购买，而是在对供应商补偿成本的前提下，共担研发风险、共同推广应用，从而实现成果转化和产业发展的互相促进。在当前新一轮科技革命和产业变革加速演进的背景下，政府采购将成为支持科技创新和新质生产力的发展，实现国家战略目标的重要工具。合作创新采购作为一种全新的政府采购交易规则，在实际执行过程中，需要注意几个问题。
一是严格控制适用合作创新采购方式的项目。《创新办法》第三条规定了可以采用合作创新采购方式的范围和适用情形，要求“采购项目符合国家科技和相关产业发展规划，有利于实施国家重大战略目标发展”。由于合作创新采购方式建立了合理的风险分担与激励机制，从政策的支持力度和优惠程度上来说，比现有的对重大科技项目的补助和奖励力度更大。合作创新采购实际上就是将重大科技项目“揭榜挂帅”“赛马”的立项和审批方式，提升为竞争性更强、程序性更严、市场化和透明度更高的政府采购方式。作为财政部门，建议统筹现有的对未来产业“揭榜挂帅”、首台（套）重大技术装备以及重大科技项目的支持，将有限的财政资金用在最能代表新质生产力的实质性技术创新项目上，对使用合作创新采购方式的项目进行严格审核把关，避免因滥用采购方式而造成财政资金的浪费。
二是明确合作创新采购方式的审批要求。虽然在《创新办法》中没有规定采用合作创新方式采购的是否需要财政部门审批，但是根据政府采购法实施条例第二十三条的规定，采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区市以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。由于实施合作创新采购的项目本身具有重要研发意义和创新价值，与其他转为非招标方式的项目不同，需要上升到省级主管部门审批。《创新办法》第四条规定，中央和省级主管预算单位可以开展合作创新采购，也可以授权所属预算单位开展合作创新采购。设区的市级主管预算单位经省级主管部门批准，可以采用合作创新采购方式。那么，达到公开招标数额标准，又需要采用合作创新采购方式的项目，除了省级主管部门批准外，是否还要经过省级财政部门批准，这是具体操作层面面临的问题，需要在工作中进一步明确。
三是谨慎对待合作创新采购项目可能面临的风险。创新最大的特点是不确定性，政府采购合同必需通过建立科学的考核机制和容错机制，尽量控制给购买方所带来的风险，主要有以下三个方面：
——项目研发本身的风险。市场机制不能攻克的关键技术和“卡脖子”产品通常研发风险大、研发费用高，供应商难以有自主投入经费研发的动力。因此，政府部门在采购这些项目时，要在充分预判项目本身的研发风险，科学确定购买费用的同时，对价格实行管控，防止供应商故意做大成本，增加财政负担。在实践中可以约定成本范围或成本补偿的比例，不一定全额由采购人补偿。
——采购实施过程的风险。对于难以量化和比较，履约周期较长的创新项目，容易出现个别供应商在研发谈判中“低价抢标”、研发合同签订后故意拖延、粗制滥造研发方案等情况。为了避免出现这些问题，在采购实施过程中要严格控制供应商研发方案的分值的占比（不得低于50%），严格执行采购人先评审研发方案、后评审研发总费用的评审程序。
——采购人和供应商的双重风险。制造创新产品的难点和风险主要在研发过程。合作创新采购的两阶段设计，把采购人的采购风险和供应商的研发风险降低到了双方可以接受的水平，但如果采购项目是公益二类事业单位提供的服务，那么采购双方的预期风险可能全部集中在财政上，因此必须更加审慎对待。
来源：中国政府采购报 王玥霖
《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（以下简称《创新办法》）提出了诸多新的概念和新的术语，其程序性规范文件多、环节多，更为严谨也更为复杂。正确理解法规是适用法规的前提，对于法条的理解应当探究立法的本意，而非仅局限于文义本身，本文就合作创新采购的性质进行探析，同时，从实务操作层面梳理相关文件和程序性规范。
《创新办法》第二条明确界定了合作创新采购与创新产品的定义，合作创新采购是指采购人邀请供应商合作研发，共担研发风险，并按研发合同约定的数量或者金额购买研发成功的创新产品的采购方式。
产品创新主要有自主创新、合作创新两种方式，自主创新是指企业通过自身的研发产生技术突破，攻破技术难关，达到预期的目标；合作创新是指企业间或企业、科研机构、高等院校之间的联合创新行为。《创新办法》所界定的合作创新，其重要的特征是基于采购人与研发供应商之间的合作关系，合作创新采购是采购人通过竞争程序确定研发供应商共同实施研发，共担研发风险，并由采购人购买创新产品的采购活动，并非单纯的采购活动，故其采购程序较为复杂，现行《中华人民共和国政府采购法》规定的采购方式难以完全适用。
合作创新采购的程序分为订购和首购两个阶段。《创新办法》第二条规定，在订购阶段，采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品并共担研发风险；在首购阶段，采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品。这是以政府应用需求为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担为基础的创新产品研发和应用推广一体化管理的新型机制。故而，合作创新采购是一种全新的政府采购方式。
合作创新采购的实质性特征在于合作，不能简单认为订购是采购人向供应商购买研发服务。采购人和研发供应商之间形成的关系是合作关系而非是服务关系。应以合作关系界定双方的权利和义务。
民法典规定，技术开发合同，是指当事人之间就新技术、新产品、新工艺、新品种或者新材料及其系统的研究开发所订立的合同。其开发类型包括委托开发合同和合作开发合同。在委托开发合同中，委托人应当按照约定支付研究开发经费和报酬，提供技术资料，提出研究开发要求，完成协作事项，接受研究开发成果；研究开发人应当按照约定制定和实施研究开发计划，合理使用研究开发经费，按期完成研究开发工作，交付研究开发成果，提供有关的技术资料和必要的技术指导，帮助委托人掌握研究开发成果。在合作开发合同中，合作双方应当按照约定进行投资，包括以技术进行投资，分工参与研究开发工作，协作配合研究开发工作。
那么，在政府采购合作创新采购中，采购人的主要工作：一是开展市场调研和专家论证，科学设定合作创新采购项目的最低研发目标、最高研发费用和研发期限，制定采购方案（《创新办法》第七条、第十二条）；二是组建谈判小组，发布合作创新采购公告邀请供应商参与概念交流（《创新办法》第十五条、第十六条）；三是谈判小组集中与所有通过资格审查的供应商共同进行创新概念交流，采购人根据创新概念交流结果，形成研发谈判文件（《创新办法》第十七条、第十八条）；四是采购人邀请供应商参与研发竞争谈判，采购人确定研发供应商并与之签订研发合同（《创新办法》第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十三条）；五是采购人组织谈判小组与研发供应商进行研发中期谈判，根据研发合同约定和研发中期谈判结果支付研发成本补偿费用（《创新办法》第二十四条）；六是对于研发供应商提交的最终定型的创新产品和符合条件的样品，采购人应当按照研发合同约定的验收方法与验收标准开展验收（《创新办法》第二十五条）；七是采购人按照研发合同约定开展创新产品首购（《创新办法》第二十六条）。
供应商的主要工作：一是按照合作创新采购公告提交参与合作创新采购申请文件（《创新办法》第十六条）；二是参与创新概念交流（《创新办法》第十七条）；三是根据研发谈判文件编制响应文件，参与谈判并按照最终谈判文件提交最终响应文件，成交后与采购人签订研发合同（《创新办法》第二十条、第二十一条）；四是研发中期，在每一阶段约定期限到期后，研发供应商应当提交成果报告和成本说明，参与研发中期谈判（《创新办法》第二十四条）；五是提交的最终定型的创新产品（《创新办法》第二十五条）；六是首购产品报价与签订首购协议，按照研发合同约定提供首购产品迭代升级服务（《创新办法》第二十六条、第二十七条）。
基于合作关系，采购人与供应商应当明确双方的权利和义务，根据上述采购人与供应商的工作内容，在合作创新采购中，采购人的主要义务是确定合作创新目标、支付成本补偿费用、激励费用和首购金额、研发中期谈判、创新产品验收，以及实施首购等，而供应商的主要义务按照研发合同实施研发活动、提交中期成果参与中期谈判、提交最终定型的创新产品，以及提交首购产品并提供首购产品迭代升级服务等。
科技创新过程充满各种风险，基于合作关系，合作双方应当是共同研发、共担风险，不论研发成败与否，采购人都应当按照研发合同的约定支付成本补偿费用，创新成功了，采购人除支付成本补偿费用外，还要支付首购金额购买首购产品。所以，采购人的成本补偿费用不是简单购买研发供应商的服务，而是为落实国家鼓励科技创新政策必要的财政资金安排。在国际上，很多国家都通过政府采购支持创新，一些国家还制定了创新采购的目标，将其公共采购预算的5%用于研发和创新。
——确定研发目标与制定采购方案。《创新办法》第七条规定，采购人在开展合作创新采购前，应当开展市场调研和专家论证，科学设定合作创新采购项目的最低研发目标、最高研发费用和研发期限。
采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展市场调研，了解相关产业发展状况、科技发展水平、供应商研发能力、知识产权现状，研发所需的设备与材料等以明确研发目标。
研发目标的核心是确定最低研发目标和最高研发费用。最低研发目标包括创新产品的主要功能、性能，主要服务内容、服务标准及其他产出目标。最高研发费用包括该项目用于研发成本补偿的费用和创新产品的首购费用，还可以设定一定的激励费用。合作创新采购在订购阶段由采购人对参与研发的供应商进行研发成本的补偿，通过建立创新激励机制克服风险厌恶情绪。在首购阶段采购人支付首购费用。确定最高研发费用需要采购人对研发供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等进行科学合理地预估。
采购人根据市场调研情况与确定的研发目标制定采购方案，《创新办法》第十二条规定了采购方案包括的内容，重点是创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景和研发期限；给予研发成本补偿的成本范围及该项目用于研发成本补偿的费用限额；研发风险分析和风险管控措施等。
——创新概念交流与编制研发谈判文件。《创新办法》第三章规定了订购程序，订购程序分为创新概念交流、研发竞争谈判、研发中期谈判和创新产品验收等四个环节。
创新概念交流是订购程序的首要环节。《创新办法》第十七条规定，谈判小组集中与所有通过资格审查的供应商共同进行创新概念交流，交流内容包括创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景及采购方案的其他相关内容。
创新产品具有实质性的技术创新，包含新的技术原理、技术思想或者技术方法。在研发活动实施前，研发方案所涉及的新的技术原理、技术思想或者技术方法等概念，通过交流论证其可行性，故称之为创新概念交流。其交流的形式是谈判小组集中与所有的供应商共同进行创新概念交流。创新概念交流的目的是论证创新方案的可行性，采购人根据创新概念交流结果，编制研发谈判文件。研发谈判文件是合作创新采购的重要文件，是供应商编制响应文件和进行研发谈判的依据。
《创新办法》第十八条规定了研发谈判文件的重点内容：一是创新产品的最低研发目标、最高研发费用、应用场景、研发期限及有关情况说明。二是给予单个研发供应商的研发成本补偿的成本范围和限额，另设激励费用的，明确激励费用的金额。三是评审方法、评审因素与评审标准，评审因素主要包括供应商研发方案，供应商提出的研发成本补偿金额和首购产品金额的报价，研发完成时间，创新产品的售后服务方案等。其中，供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十。四是各阶段研发成本补偿的成本范围和金额、标志性成果的响应要求。所谓标志性成果，包括形成创新产品的详细设计方案、技术原理在实验室环境获得验证通过、创新产品的关键部件研制成功、生产出符合要求的模型样机以及创新产品通过采购人试用和履约验收等。
——研发竞争谈判与研发合同。研发竞争谈判是主要环节，在研发竞争谈判环节由谈判小组与相应供应商根据谈判文件确定的事项进行谈判，由采购人确定研发供应商并与之签订研发合同。该环节有以下五个步骤。
第一步：采购人向供应商发出研发谈判文件。《创新办法》第十九条规定，采购人应当向所有参与创新概念交流的供应商提供研发谈判文件，邀请其参与研发竞争谈判。从研发谈判文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止不得少于十个工作日。
第二步：供应商编制并提交响应文件。《创新办法》第二十条规定，供应商应当根据研发谈判文件编制响应文件，对研发谈判文件的要求作出实质性响应。
响应文件的重点内容：一是研发方案，供应商的研发方案包括研发产品预计能实现的功能、性能，服务内容、服务标准及其他产出目标；研发拟采用的技术路线及其优势；可能出现的影响研发的风险及其管控措施；研发团队组成、团队成员的专业能力和经验；研发进度安排和各阶段标志性成果说明等。二是响应报价，供应商应当对研发成本补偿金额和首购产品金额分别报价，且各自不得高于研发谈判文件规定的给予单个研发供应商的研发成本补偿限额和首购费用。首购产品金额除创新产品本身的购买费用以外，还包括创新产品未来一定期限内的运行维护等费用。
第三步：研发竞争谈判。竞争谈判的方式是谈判小组集中与单一供应商分别进行谈判。《创新办法》第二十一条规定了谈判的主要内容。在谈判中，谈判小组可以根据谈判情况实质性变动谈判文件有关内容，但不得降低最低研发目标、提高最高研发费用，也不得改变谈判文件中的主要评审因素及其权重。
合作创新谈判是一个复杂的过程，在谈判过程中谈判小组可以对相关内容进行细化调整。在谈判结束后，谈判小组根据谈判结果，确定最终的谈判文件，并以书面形式同时通知所有参加谈判的供应商。供应商按要求提交最终响应文件，谈判小组给予供应商的响应时间应当不少于五个工作日。
研发竞争谈判不同于一般采购项目的竞争谈判或磋商，在谈判结束后不是让供应商做出最后报价，而是由谈判小组确定最后谈判文件，要求供应商在规定时间内提交最终响应文件。因具备研发能力的供应商相对较少，所以，提交最终响应文件的供应商只有两家或者一家的，可以继续开展采购活动。
第四步：综合评审与确定研发供应商。研发竞争谈判采取综合评审法，评审的核心是研发方案，所以可以采取两阶段评审法，《创新办法》第二十二条规定，谈判小组根据谈判文件规定，可以对供应商响应文件的研发方案部分和其他部分采取两阶段评审，先评审研发方案部分，对研发方案得分达到规定名次的，再综合评审其他部分，按照总得分从高到低排序，确定成交候选人。
《创新办法》第二十三条规定，采购人根据谈判文件规定的研发供应商数量和谈判小组推荐的成交候选人顺序，确定研发供应商，研发供应商数量最多不得超过三家。确定多家供应商参与研发可以促进竞争，并探索不同的解决方案。同时，也考虑研发过程存在的风险，在研发中期谈判中未达到中期目标的研发供应商将被淘汰，如果只确定一家可能导致创新采购的失败，而超过三家将导致研发成本的增加。
第五步：签订研发合同。研发谈判的目的是确定研发供应商，并与之签订研发合同，采购人应当根据研发谈判文件的所有实质性要求以及研发供应商的响应文件签订研发合同。
《创新办法》第三十条规定了研发合同的内容。研发合同的内容较多，其中重点内容：一是创新产品的功能、性能，服务内容、服务标准及其他产出目标，这是实施研发的依据和目标，应该要具体明确。二是研发成本补偿的成本范围和金额。研发合同为成本补偿合同，成本补偿的范围包括供应商在研发过程中实际投入的设备费、业务费、劳务费以及间接费用等。采购人应当按照研发合同约定的研发成本补偿费用的支付方式、时间和条件向研发供应商支付研发成本补偿费用。除成本补偿外，为了激励创新，对于超预期目标的研发的产品，可以约定激励费用，如果约定激励费用的还应当按照支付条件支付激励费用。三是研发进度安排及相应的研发中期谈判阶段划分，以及各阶段研发成本补偿的成本范围和金额、标志性成果。标志性成果是指包括形成创新产品的详细设计方案、技术原理在实验室环境获得验证通过、创新产品的关键部件研制成功、生产出符合要求的模型样机以及创新产品通过采购人试用和履约验收等。四是研发合同的期限。创新产品研发需要一定的周期，《创新办法》第三十一条规定，研发合同期限包括创新产品研发、迭代升级以及首购交付的期限，一般不得超过两年，属于重大合作创新采购项目的，不得超过三年。研发合同约定的各阶段补偿成本范围和金额、标志性成果，在研发中期谈判中作出细化调整的，采购人应当就变更事项与研发供应商签订补充协议。
——研发中期谈判与创新产品验收。研发中期谈判是采购人与供应商合作的重要阶段，应当根据项目的实际情况进行安排，通常情况下，只有通过中期谈判才能确定成本补偿范围，所以，研发中期谈判并非可有可无。
《创新办法》第二十四条规定，采购人根据研发合同约定，组织谈判小组与研发供应商在研发不同阶段就研发进度、标志性成果及其验收方法与标准、研发成本补偿的成本范围和金额等问题进行研发中期谈判。
研发中期谈判的主要内容是研发进度、标志性成果及其验收方法与标准、研发成本补偿的成本范围和金额等问题。根据研发合同，每一阶段约定期限到期后，研发供应商应当提交成果报告和成本说明，谈判小组与研发供应商按照标志性成果进行谈判，研发供应商提供的标志性成果满足要求的，进入下一研发阶段；研发供应商未按照约定完成标志性成果的，予以淘汰并终止研发合同。研发中期谈判应当在每一阶段开始前完成。
采购人根据研发合同约定和研发中期谈判结果支付研发成本补偿费用。每个研发供应商各阶段补偿成本范围不得超过研发合同约定的研发成本补偿的成本范围，且各阶段成本补偿金额之和不得超过研发合同约定的研发成本补偿金额。
在研发结束后，采购人对研发供应商提交的产品进行验收，《创新办法》第二十五条规定，对于研发供应商提交的最终定型的创新产品和符合条件的样品，采购人应当按照研发合同约定的验收方法与验收标准开展验收，验收时可以邀请谈判小组成员参与。根据《创新办法》规定由采购人验收，但创新产品涉及新的技术原理、技术思想或者技术方法，采购人可以邀请谈判小组成员参与验收。
——首购程序：首购产品的确定与首购协议。首购是指采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额相应产品的活动。这一程序的重点是确定首购产品、签订首购协议，以及首购产品的推广应用。
在订购程序中可以确定不超过三家的研发供应商，这就可能存在两家以上研发的创新产品，需要确定一家首购产品。《创新办法》第二十六条规定，只有一家研发供应商研制的创新产品通过验收的，采购人直接确定其为首购产品。有两家以上研发供应商研制的创新产品通过验收的，采购人应当组织谈判小组评审，根据研发合同约定的评审标准确定一家研发供应商的创新产品为首购产品。谈判小组要求研发供应商提交首购产品的报价，但报价不得高于研发谈判文件规定的首购费用。
首购评审综合考虑创新产品的功能、性能、价格、售后服务方案等，按照性价比最优的原则确定首购产品。所谓性价比法，是指按照要求对首购产品进行评审后，计算出每一首购产品除价格因素以外的其他各项评分因素（包括技术、功能、性能、服务方案等）的汇总得分，并除以首购产品的报价，以商数（评审总得分）最高的创新产品为首购产品的评审方法。
采购人应当按照研发合同约定的创新产品首购数量或者金额，与首购产品供应商签订创新产品首购协议，首购协议的主要内容包括：一是首购产品的功能、性能，服务内容和服务标准；二是首购的数量、单价和总金额；三是首购产品交付时间，资金支付方式和条件等。首购协议是作为研发合同的补充协议。
来源：中国政府采购报 王周欢